Depuis plusieurs mois, le débat public en République démocratique du Congo semble tourner autour d'une même question : faut-il réviser la Constitution ? Pourtant, une interrogation plus fondamentale reste largement absente des discussions : quel est exactement le problème que cette réforme entend résoudre ? De Ouagadougou à Nairobi, l'expérience africaine montre qu'une réforme constitutionnelle ne garantit ni le progrès ni la stabilité. Lorsqu'elle ne repose pas sur un diagnostic rigoureux et un processus inclusif, elle peut au contraire devenir un facteur d'instabilité plutôt qu'une réponse aux défis auxquels un pays est confronté.
Introduction
La question de la révision de la Constitution occupe une place centrale dans le débat public congolais en ce moment.
Les positions se durcissent et les inquiétudes s’intensifient. Pour certains, la Constitution de 2006 ne répondrait plus aux défis contemporains auxquels le pays est confronté et mériterait d’être révisée afin de renforcer l'efficacité de l'action publique. Pour d'autres, elle demeure l'un des principaux remparts contre les dérives du pouvoir et toute modification du texte fondamental risque d'affaiblir les équilibres démocratiques construits au cours des deux dernières décennies.
Ce débat est normal, légitime, voire sain dans toute démocratie. Une Constitution n'est ni un texte figé ni une œuvre intangible. Toute démocratie peut être amenée à faire évoluer ses institutions lorsque les circonstances l'exigent.
Mais avant de débattre d'une réforme, une question devrait précéder toutes les autres : quel est exactement le problème que cette réforme entend résoudre ?
La question peut sembler évidente. Pourtant, elle est rarement au cœur des discussions. Le débat semble commencer par la solution avant même que le problème n'ait été clairement identifié.
Or, le diagnostic devrait précéder la solution. Aucun médecin ne prescrit un traitement avant d'avoir établi un diagnostic. Pourquoi en serait-il autrement lorsqu'il s'agit du pacte fondamental qui organise la vie d'une Nation ?
Le présent article ne cherche pas à déterminer s'il faut ou non réviser la Constitution. Il propose de déplacer le débat vers une question plus fondamentale : comment savoir si une réforme constitutionnelle est réellement nécessaire ? Pour y répondre, il s'appuie sur le débat congolais et sur les expériences d’autres pays africains afin de montrer qu'avant de modifier les règles du jeu, une démocratie gagne toujours à s'accorder sur le problème qu'elle cherche à résoudre.
I. Le débat constitutionnel congolais : une solution à la recherche de son problème
En RDC, la Constitution semble aujourd'hui porter le poids de toutes les frustrations nationales : lorsque les institutions peinent à produire les résultats attendus, que la gouvernance est en souffrance, que l’insécurité persiste, ou encore que le développement tarde à répondre aux attentes des citoyens.
Après près de deux décennies d'application, il est naturel que les citoyens, les universitaires, les acteurs politiques ou les organisations de la société civile s'interrogent sur le fonctionnement de certaines institutions et sur la pertinence de certains mécanismes constitutionnels.
Tous ces débats débouchent souvent sur une même interrogation : les blocages auxquels le pays est confronté trouvent-ils leur origine dans son architecture institutionnelle ?
La question est légitime. Mais elle appelle une exigence de méthode. Toutes les difficultés auxquelles un État est confronté ne sont pas nécessairement des difficultés constitutionnelles. Et il serait dangereux de l’utiliser comme bouc émissaire commode lorsque les causes réelles des problèmes se situent ailleurs.
Car une réforme constitutionnelle n'est pas un acte anodin. Elle touche au contrat politique qui lie les institutions, organise l'exercice du pouvoir et garantit les droits fondamentaux des citoyens.
Avant d'envisager une réforme, un diagnostic précis doit être fait et plusieurs questions devraient donc être posées :
- Quels sont précisément les dysfonctionnements observés ?
- Découlent-ils directement de la Constitution ou de sa mise en œuvre ?
- Les mécanismes existants ont-ils été pleinement appliqués ?
- Quelles dispositions constitutionnelles sont concernées ?
- En quoi une modification du texte permettrait-elle de résoudre ces difficultés ?
Ces interrogations devraient logiquement constituer le point de départ de toute réflexion sur une éventuelle révision constitutionnelle. Pourtant, elles demeurent souvent au second plan du débat public congolais, qui se concentre davantage sur les acteurs et leurs intentions présumées que sur le dispositif constitutionnel lui-même.
Le risque est alors de transformer un débat institutionnel en affrontement politique.
Or, une Constitution n'est pas un instrument conçu pour répondre aux préoccupations d'une majorité politique ou d'une génération de dirigeants. Elle est censée survivre à tous, en organisant durablement l'exercice du pouvoir. Toute modification de ce pacte fondamental mérite donc davantage qu'une réponse aux circonstances du moment. Elle exige une démonstration rigoureuse de sa nécessité.
La véritable question n'est donc peut-être pas encore de savoir s'il faut réviser la Constitution. Elle est de déterminer si les difficultés que nous observons aujourd’hui révèlent les limites de notre texte fondamental ou plutôt celles de notre manière de le faire vivre.
II. Le paradoxe congolais : une Constitution ambitieuse, un État encore fragile
Comme tout texte fondamental, notre Constitution n'est ni parfaite ni intangible. Certaines de ses dispositions peuvent légitimement être discutées, précisées ou adaptées à la lumière de l'expérience. Mais avant d'en examiner les éventuelles limites, il convient de rappeler une réalité souvent absente du débat public actuel : dans son ambition, la Constitution congolaise est un texte particulièrement riche.
Elle consacre la séparation des pouvoirs, garantit un large éventail de droits et libertés fondamentaux, organise la décentralisation, institue des mécanismes de contrôle et de contre-pouvoir, encadre le pluralisme politique et affirme la souveraineté du peuple et la primauté de l'État de droit. Elle ne se contente pas de répartir les compétences entre les institutions : elle porte une véritable vision de l'État, de la démocratie et de la gouvernance.
Sur le papier, cette architecture institutionnelle est ambitieuse.
Pourtant, l’expérience des deux dernières décennies révèle une réalité plus contrastée. L'insécurité continue d'affecter certaines régions du pays. La confiance envers plusieurs institutions reste fragile. Les tensions politiques resurgissent régulièrement lors des échéances électorales. Les attentes des citoyens en matière de justice, de gouvernance et de développement demeurent largement supérieures aux résultats obtenus.
C'est là que réside le véritable paradoxe congolais.
Comment expliquer qu'une Constitution porteuse d'une ambition démocratique aussi importante coexiste avec des institutions qui peinent encore à produire les effets qu'elle promet ?
Deux réponses sont possibles.
La première consiste à considérer que ces difficultés révèlent les insuffisances du texte constitutionnel lui-même et qu'une réforme s'impose.
La seconde invite à se demander si ces difficultés ne trouvent pas davantage leur origine dans la manière dont les institutions fonctionnent, dans les pratiques politiques ou dans la mise en œuvre parfois incomplète des mécanismes déjà prévus par la Constitution.
Cette seconde hypothèse mérite une attention particulière.
Car une Constitution ne gouverne jamais à la place des gouvernants. Aussi élaboré soit-il, aucun texte fondamental ne produit spontanément les résultats qu'il promet. Une Constitution fixe un cadre, définit des principes et établit des règles du jeu. Mais elle ne peut garantir, à elle seule, la bonne gouvernance, l’intégrité des institutions, l’efficacité administrative ou la stabilité politique.
En d’autres termes, une constitution ne peut jamais se substituer à la volonté collective de respecter les règles qu'elle consacre.
Entre les principes inscrits dans la Constitution et leur traduction dans la réalité existe un espace décisif : celui des pratiques institutionnelles, des comportements des acteurs publics et de la culture politique. C'est souvent dans cet espace que se joue la réussite ou l'échec d'une démocratie.
À cet égard, le défi congolais pourrait être moins constitutionnel qu'institutionnel.
Il tient d'abord à notre rapport à l'État. Dans une démocratie, les institutions sont conçues pour être plus grandes que les individus qui les dirigent. Les présidents passent. Les gouvernements passent. Les majorités parlementaires passent. L'État, lui, demeure. Pourtant, le débat politique congolais donne parfois l'impression que la crédibilité des institutions dépend davantage des personnes qui les incarnent momentanément que de la permanence de leur mission. Lorsqu'une institution est perçue comme l'expression d'un pouvoir plutôt que comme un bien commun, elle devient vulnérable aux alternances politiques et aux passions du moment, et son autorité s'en trouve durablement fragilisée.
Il tient ensuite à notre rapport aux règles.L'État de droit ne se mesure pas à la manière dont une société respecte les règles lorsqu'elles confortent ses intérêts. Il se mesure à sa capacité à les respecter lorsqu'elles deviennent contraignantes, y compris lorsqu'elles produisent un résultat politiquement défavorable. C'est cette fidélité aux règles, indépendamment des circonstances, qui fonde une véritable culture institutionnelle.
Enfin, il invite à une réflexion plus fondamentale : avons-nous pleinement exploité les mécanismes que la Constitution met déjà à notre disposition ? Les institutions qu'elle prévoit disposent-elles réellement des moyens, de l'indépendance et de la confiance nécessaires pour remplir leur mission ? Les réformes d'application indispensables à son effectivité ont-elles toutes été menées à leur terme ?
Ces questions ne visent pas à exonérer la Constitution de toute critique. Elles rappellent simplement qu'avant de conclure à l'insuffisance des règles, il convient d'examiner avec lucidité la manière dont elles ont été mises en œuvre.
Car une Constitution peut toujours être révisée. Mais aucune révision ne remplacera jamais les institutions, les pratiques et la culture démocratique sans lesquelles les règles les mieux conçues demeurent lettre morte.
C'est précisément ce que montre l'expérience de plusieurs pays africains. Si certains ont engagé des réformes constitutionnelles qui ont permis de consolider leurs institutions, d'autres ont découvert qu'un changement de Constitution ne suffisait pas, à lui seul, à résoudre des difficultés dont les causes se situaient ailleurs. D'autres encore ont vu des réformes entreprises pour des raisons essentiellement politiques devenir elles-mêmes des facteurs d'instabilité.
III. De Ouagadougou à Nairobi : ce que l'Afrique nous enseigne sur les réformes constitutionnelles
Le débat qui anime aujourd'hui la RDC n'est pas une exception. De nombreux États africains ont été confrontés à une même interrogation à différents moments de leur histoire, à savoir la nécessité de réformer leurs institutions pour répondre à des crises politiques, des mutations sociales ou de nouvelles aspirations démocratiques.
Le Kenya en offre une première illustration.
La Constitution de 2010 est l'aboutissement d'un processus engagé bien avant la crise post-électorale de 2007-2008. Cette crise, qui fit plus d'un millier de morts, a accéléré une réflexion déjà en cours sur les faiblesses du système politique. Sous la médiation de Kofi Annan, les principaux acteurs du pays se sont accordés sur la nécessité d'identifier les causes profondes des violences — concentration du pouvoir présidentiel, faiblesse des contre-pouvoirs, fractures communautaires — avant d'engager une réforme constitutionnelle. La nouvelle Constitution est ainsi née après plusieurs années d'un diagnostic largement partagé et de consultations publiques plutôt que d'une simple volonté de changement.
Pour autant, l’expérience kényane démontre qu'une nouvelle Constitution ne résout pas, à elle seule, les difficultés d'un pays. Seize ans après son adoption, le Kenya continue de faire face à des tensions politiques et à d’importants défis de gouvernance. Le texte a renforcé le cadre institutionnel ; il n'a pas remplacé le travail, beaucoup plus long, de consolidation des institutions et des pratiques démocratiques.
Le Ghana illustre une approche différente.
Depuis l'entrée en vigueur de la Constitution de 1992, le pays a connu plusieurs alternances politiques, des tensions électorales et des difficultés économiques. Pourtant, plutôt que de remettre entièrement en cause son pacte constitutionnel, le Ghana a privilégié une amélioration progressive de ses institutions. Lorsqu'une Commission de révision constitutionnelle est mise en place en 2010, son objectif n'est pas de repartir de zéro, mais d'évaluer le fonctionnement de la Constitution à partir de près de vingt années d'expérience et de consultations nationales. L'expérience ghanéenne montre ainsi qu'une démocratie peut également se renforcer par l'amélioration progressive de ses pratiques, le respect des règles existantes et la consolidation de ses institutions.
À l'inverse, certaines réformes constitutionnelles ont contribué à accentuer les crises qu'elles étaient censées résoudre.
Le Burkina Faso en offre une illustration marquante. En 2014, la tentative de modification de la Constitution afin de permettre au président Blaise Compaoré de briguer un nouveau mandat a déclenché une insurrection populaire qui a conduit à sa chute après vingt-sept années au pouvoir. La réforme n'a pas répondu à une crise institutionnelle clairement identifiée ; elle a au contraire provoqué une crise politique majeure dont les effets se sont durablement fait sentir sur la stabilité du pays.
Un enseignement clair se dégage de ces trois expériences : une réforme constitutionnelle n'est ni une garantie de progrès ni une menace en soi. Elle tire sa légitimité de la qualité du diagnostic qui la justifie, de l'objectif qu'elle poursuit et de la confiance que les citoyens accordent au processus qui la porte.
C'est précisément cette leçon que le débat congolais gagnerait à retenir.
Conclusion : Une Constitution est une réponse, pas un point de départ
Aucune constitution n'est sacrée. Aucune œuvre humaine n'est parfaite. Aucune société n'est figée dans le temps.
L'histoire politique mondiale montre au contraire que les institutions, et le texte fondamental qui les organisent, doivent parfois s'adapter aux transformations de leur époque, aux nouvelles réalités sociales, aux mutations économiques ou aux défis émergents auxquels ils sont confrontés.
La véritable question n'est donc pas de savoir s'il faut ou non réviser la Constitution.
La véritable question est de savoir si nous avons clairement identifié ce que nous attendons d'elle.
Plutôt que d'opposer les partisans de la révision à ses adversaires, le débat gagnerait à déplacer son centre de gravité : non plus partir de la réforme, mais du problème qu'elle est censée résoudre.
Car une réforme constitutionnelle n'est jamais une fin en soi. Elle est un moyen au service d'un projet collectif.
Une Nation ne modifie pas son pacte fondamental parce qu'elle aspire au changement. Elle le modifie lorsqu'elle a identifié avec lucidité les limites de ses institutions actuelles et qu'elle est convaincue que de nouvelles règles constituent la meilleure réponse.
Mais cette réflexion exige également un exercice d'honnêteté collective. Avant de conclure à l'insuffisance de notre Constitution, nous devons nous interroger sur la manière dont nous faisons vivre les institutions qu'elle a déjà créées, sur notre capacité à respecter les règles qu'elle fixe et sur notre volonté de les appliquer avec constance.
Au fond, une Constitution n'est jamais un point de départ. Elle est une réponse. Et comme toute réponse, sa pertinence dépend de la qualité de la question à laquelle elle entend répondre.
Maître David Muyombwe, Avocat (Barreau de Kinshasa/Matete)